Ο Καθηγητής Οικονομικών Παναγιώτης Λιαργκόβας εξηγεί γιατί η φορολογία καπνικών σε μια οικονομία με «παράλληλη αγορά» μπορεί να οδηγήσει σε φορολογικό arbitrage, απώλεια εσόδων και μετατόπιση της κατανάλωσης εκτός της νόμιμης οικονομίας.

Συνέντευξη στον Ξένιο Μεσαρίτη

Τι συμβαίνει όταν η φορολογική πολιτική σχεδιάζεται σαν να λειτουργεί σε μια κανονική αγορά, ενώ στην πράξη υπάρχει μια φθηνότερη και ανεξέλεγκτη αγορά, δηλαδή αυτή του ψευδοκράτους, λίγα χιλιόμετρα πιο κάτω;

Ο Καθηγητής Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου και Πρόεδρος του Κέντρου Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ) Παναγιώτης Λιαργκόβας εξηγεί στο Economy Today γιατί στην περίπτωση της Κύπρου η αύξηση των φόρων στα καπνικά μπορεί να οδηγήσει σε αυτό που οι οικονομολόγοι αποκαλούν «φορολογικό arbitrage», τη μεταφορά της αγοράς σε άλλη δικαιοδοσία.

«Όταν η διαφορά τιμών γίνει χαώδης, ενεργοποιείται το arbitrage. Δεν είναι μόνο το οργανωμένο λαθρεμπόριο, είναι και ο απλός πολίτης που θα περάσει το οδόφραγμα για να αγοράσει δύο-τρεις κούτες», σημειώνει χαρακτηριστικά.

Στη συνέντευξη του, ο κ. Λιαργκόβας εξηγεί γιατί σε τέτοιες συνθήκες η αποτελεσματικότητα του φόρου παύει να μετριέται με όρους δημόσιας υγείας και αρχίζει να μετριέται με όρους φορολογικής συμμόρφωσης, πώς η Καμπύλη Laffer δείχνει ότι οι υπερβολικοί φόροι μπορεί να μειώσουν τα έσοδα, και γιατί σε μια οικονομία όπως η κυπριακή μια απότομη αύξηση φόρων μπορεί να αποτύχει ταυτόχρονα και στους δύο στόχους.

«Το κράτος δεν χάνει μόνο την αύξηση που περίμενε να εισπράξει», λέει. «Χάνει και τον φόρο που ήδη εισέπραττε».Στην περίπτωση της Κύπρου, όπου υπάρχει εύκολη πρόσβαση σε φθηνότερη και ανεξέλεγκτη αγορά μέσω της Πράσινης Γραμμής και των κατεχόμενων περιοχών, πώς επηρεάζεται η αποτελεσματικότητα των φόρων κατανάλωσης σε σχέση με μια “κανονική” ενιαία αγορά;

Σε μια τυπική οικονομία, ο Ειδικός Φόρος Κατανάλωσης (ΕΦΚ) λειτουργεί ως παράγοντας μείωσης της κατανάλωσης. Στόχος του είναι να διορθώσει μια αρνητική εξωτερική επίδραση (negative externality), όπως είναι το κόστος της περίθαλψης των καπνιστών από το εθνικό σύστημα υγείας. Η αύξηση της τιμής μέσω του φόρου αναμένεται να μειώσει τη ζήτηση. Έτσι λειτουργεί ο νόμος της ζήτησης. Στην Κύπρο, όμως, η αποτελεσματικότητα αυτής της πολιτικής προσκρούει στο φαινόμενο της διαρροής (leakage). Σε μια «κανονική» αγορά, η μόνη επιλογή του καταναλωτή απέναντι στην αύξηση της τιμής είναι είτε να μειώσει την κατανάλωση είτε να υποκαταστήσει το προϊόν με κάτι άλλο. Στην Κύπρο, η ύπαρξη των κατεχομένων περιοχών προσφέρει μια τρίτη, καταστροφική για τα δημόσια έσοδα επιλογή: τη μετατόπιση της αγοράς σε μια μη ελεγχόμενη περιοχή χωρίς αλλαγή στη συνήθεια του καπνίσματος. Όταν ο φόρος αυξάνεται στη νόμιμη αγορά, η «αποτελεσματικότητα» του φόρου παύει να μετριέται με όρους υγείας και αρχίζει να μετριέται με όρους φορολογικής συμμόρφωσης. Στην Κύπρο, η ελαστικότητα της φοροδιαφυγής (δηλαδή πόσο μεταβάλλεται η φοροδιαφυγή με την αλλαγή της τιμής) είναι συχνά μεγαλύτερη από την ελαστικότητα της ζήτησης (πόσο μεταβάλλεται η ζήτηση από την μεταβολή της τιμής), καθιστώντας τον φόρο αναποτελεσματικό εργαλείο κοινωνικής μηχανικής.

Όταν η φορολογική πολιτική δημιουργεί μεγάλη διαφορά τιμής με μια γειτονική ή μη ελεγχόμενη αγορά, ενεργοποιείται μηχανισμός φορολογικού arbitrage. Μπορείτε να εξηγήσετε πώς αυτό υπονομεύει τη φορολογική βάση ενός κράτους;

Το φορολογικό arbitrage (δηλαδή φορολογική κερδοσκοπία) συμβαίνει όταν κάποιοι εκμεταλλεύονται τη διαφορά τιμής μεταξύ δύο δικαιοδοσιών για να αποκομίσουν όφελος. Στην περίπτωση των καπνικών, το arbitrage δεν αφορά μόνο το οργανωμένο λαθρεμπόριο, αλλά και το λεγόμενο "bootlegging" σε μικρή κλίμακα από μεμονωμένους καταναλωτές. Είναι δηλαδή και ο απλός πολίτης, ο γείτονάς μας, που θα περάσει το οδόφραγμα για να πάρει δυο-τρεις κούτες για τον ίδιο και την παρέα του. Όταν η φορολογική πολιτική της Δημοκρατίας δημιουργεί μια «χαώδη» διαφορά τιμής με τα κατεχόμενα, το κίνητρο για διασυνοριακές αγορές γίνεται ακατανίκητο. Αυτό υπονομεύει τη φορολογική βάση με τρεις τρόπους: (α) Άμεση Απώλεια Εσόδων: Κάθε πακέτο που αγοράζεται από τα κατεχόμενα στερεί από τον κρατικό προϋπολογισμό τον ΕΦΚ και τον ΦΠΑ. (β) Διάβρωση της Λιανικής Αγοράς: Οι νόμιμες επιχειρήσεις (περίπτερα, υπεραγορές) χάνουν έσοδα, γεγονός που οδηγεί σε μείωση των εταιρικών φόρων και δυνητική αύξηση της ανεργίας στον κλάδο. (γ) Κόστος Αστυνόμευσης: Το κράτος αναγκάζεται να δαπανά πόρους για ελέγχους στα σημεία διέλευσης, πόροι που θα μπορούσαν να διοχετευθούν στην υγεία ή την παιδεία.

Υπάρχει σημείο στο οποίο η αύξηση φόρου στα καπνικά παύει να αυξάνει τα δημόσια έσοδα και αρχίζει να τα μειώνει λόγω μετατόπισης κατανάλωσης; Πώς περιγράφεται αυτό στη δημόσια οικονομική θεωρία;

Στη Δημόσια Οικονομική, έχουμε την λεγόμενη Καμπύλη Laffer που περιγράφει τη σχέση μεταξύ των φορολογικών συντελεστών και των συνολικών φορολογικών εσόδων. Η θεωρία αναφέρει ότι υπάρχει ένας συντελεστής που μεγιστοποιεί τα έσοδα. Αν το κράτος επιβάλει συντελεστή μεγαλύτερη από αυτόν, τότε τα έσοδα αρχίζουν να μειώνονται. Στα καπνικά προϊόντα, το σημείο αυτό είναι εξαιρετικά ευαίσθητο. Λόγω της εθιστικής φύσης του προϊόντος, η ζήτηση θεωρείται συχνά ανελαστική. Όμως, η «φορολογική ελαστικότητα» είναι διαφορετικό μέγεθος. Αν η αύξηση του φόρου οδηγήσει την τιμή ενός πακέτου στα 5 ευρώ, ενώ στα κατεχόμενα πωλείται προς 2 ευρώ, έχουμε ξεπεράσει προ πολλού το βέλτιστο σημείο της Καμπύλης Laffer. Το αποτέλεσμα είναι η «τιμωρία» των νόμιμων καταναλωτών και η επιδότηση της παραοικονομίας.

Σε περιβάλλον όπου η μετακίνηση προς εναλλακτική αγορά έχει χαμηλό κόστος για τον καταναλωτή, αλλάζει η ελαστικότητα ζήτησης; Πώς πρέπει να ενσωματώνεται αυτό στον σχεδιασμό φορολογικής πολιτικής;

Στην οικονομία λέμε ότι η ζήτηση είναι "ελαστική" όταν ο καταναλωτής αντιδρά αμέσως στην τιμή. Σκεφτείτε το εξής: Αν το καφενείο της γειτονιάς σας αυξήσει τον καφέ από τα 2 στα 5 ευρώ, αλλά το απέναντι καφενείο τον κρατήσει στα 2, εσείς τι θα κάνετε; Θα διασχίσετε απλώς τον δρόμο. Όταν το κράτος σχεδιάζει φόρους, συχνά κάνει το λάθος να νομίζει ότι οι καταναλωτές είναι "αιχμάλωτοι". Στην Κύπρο όμως, το "απέναντι καφενείο" είναι τα κατεχόμενα. Αν ο καταναλωτής ξέρει ότι με 5 λεπτά οδήγηση θα βρει το ίδιο προϊόν στη μισή τιμή, η φορολογική πολιτική του κράτους θα πέσει στο κενό. Αν αγνοήσουμε ότι ο κόσμος μπορεί να βρει εναλλακτική λύση 5 χιλιόμετρα πιο κάτω, τότε η αποτυχία είναι δεδομένη.

Μπορεί μια αύξηση φόρου να αποτύχει ταυτόχρονα στον δημοσιονομικό στόχο (έσοδα) και στον στόχο δημόσιας υγείας, όταν η κατανάλωση μετατοπίζεται σε ανεξέλεγκτα προϊόντα;

Στην περίπτωση της Κύπρου η απάντηση είναι ξεκάθαρα καταφατική. Μια αύξηση στη φορολογία των καπνικών μπορεί πράγματι να αποτύχει παταγωδώς και στους δύο στόχους ταυτόχρονα, δηλαδή και στα δημόσια έσοδα και στην προστασία της υγείας. Αυτό συμβαίνει γιατί η οικονομική πολιτική δεν εφαρμόζεται σε ένα κενό, αλλά σε ένα περιβάλλον με πολύ συγκεκριμένες γεωγραφικές και πολιτικές ιδιαιτερότητες. Όσον αφορά το δημοσιονομικό σκέλος, το κράτος αποτυγχάνει γιατί η φορολογική βάση δεν είναι στατική αλλά μετακινείται. Αν ένας καπνιστής αγόραζε δέκα πακέτα τον μήνα από το νόμιμο περίπτερο της γειτονιάς του και τώρα, λόγω της μεγάλης διαφοράς τιμής, τα αγοράζει από τα κατεχόμενα, το κράτος δεν έχασε μόνο την πρόσθετη αύξηση που προσδοκούσε να εισπράξει. Έχασε και τον φόρο που εισέπραττε ήδη από αυτόν τον πολίτη. Είναι σαν να προσπαθείς να μαζέψεις νερό με ένα κόσκινο. Όσο περισσότερο νερό ρίχνεις από πάνω, τόσο πιο γρήγορα φεύγει από τις τρύπες στον πάτο. Στο τέλος, ο κρατικός προϋπολογισμός μένει με λιγότερα έσοδα από όσα είχε πριν αποφασιστεί η αύξηση. Στο κομμάτι της δημόσιας υγείας η αποτυχία είναι ακόμα πιο επικίνδυνη. Ο σκοπός του φόρου είναι να λειτουργήσει αποτρεπτικά, δηλαδή να πείσει κάποιον να καπνίζει λιγότερο ή να το κόψει εντελώς επειδή το προϊόν έγινε ακριβό. Όταν όμως ο καπνιστής έχει τη δυνατότητα να βρει το ίδιο προϊόν ή κάποιο παρόμοιο στη μισή τιμή απλώς διανύοντας μερικά χιλιόμετρα, τότε δεν αλλάζει τη συνήθειά του, αλλάζει απλώς το μέρος από όπου ψωνίζει. Η κατανάλωση παραμένει η ίδια, αλλά μεταφέρεται σε μια γκρίζα ζώνη.

Υπάρχουν διεθνή παραδείγματα χωρών όπου υψηλή φορολογία στα καπνικά οδήγησε σε ενίσχυση παράνομου εμπορίου; Ποια διδάγματα προκύπτουν για μικρές και γεωγραφικά ευάλωτες οικονομίες;

Ναι, βεβαίως. Ένα από τα πιο χαρακτηριστικά παραδείγματα είναι αυτό του Καναδά τη δεκαετία του ενενήντα. Τότε, η κυβέρνηση αποφάσισε να αυξήσει κατακόρυφα τους φόρους στα τσιγάρα. Το αποτέλεσμα ήταν να εκτοξευθεί το λαθρεμπόριο, καθώς τεράστιες ποσότητες άρχισαν να εισρέουν από τις Ηνωμένες Πολιτείες και μέσω των περιοχών των αυτοχθόνων που είχαν διαφορετικό φορολογικό καθεστώς. Η κατάσταση έγινε τόσο ανεξέλεγκτη που η κυβέρνηση αναγκάστηκε τελικά να μειώσει τους φόρους για να ξανακερδίσει τον έλεγχο της αγοράς και να περιορίσει το οργανωμένο έγκλημα. Ένα άλλο παράδειγμα είναι η Γαλλία τα τελευταία χρόνια. Παρά τις συνεχείς και μεγάλες αυξήσεις στη φορολογία για να μειωθεί το κάπνισμα, η Γαλλία παραμένει μια από τις χώρες με τα υψηλότερα ποσοστά παράνομης κατανάλωσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι Γάλλοι καταναλωτές απλώς περνούν τα σύνορα προς την Ισπανία, την Ανδόρα ή το Λουξεμβούργο για να αγοράσουν φθηνότερα τσιγάρα.

Για μια χώρα με γεωπολιτική και θεσμική ιδιαιτερότητα όπως η Κύπρος, ποια θα ήταν μια οικονομικά ορθολογική προσέγγιση στη φορολόγηση καπνικών ώστε να προστατεύονται τα δημόσια έσοδα χωρίς να ενισχύεται η παραοικονομία;

Για μια χώρα με τις γεωπολιτικές και θεσμικές ιδιαιτερότητες της Κύπρου, η οικονομικά ορθολογική προσέγγιση δεν μπορεί να είναι η τυφλή αύξηση των φόρων, αλλά μια στρατηγική που βασίζεται στον ρεαλισμό και την ισορροπία. Το πρώτο βήμα μιας τέτοιας προσέγγισης είναι η διατήρηση μιας λογικής διαφοράς τιμής. Η τιμή των καπνικών στις ελεύθερες περιοχές πρέπει να είναι τέτοια ώστε να μην καθιστά το κέρδος από τη μετακίνηση στα κατεχόμενα ελκυστικό για τον μέσο πολίτη. Η φορολογική πολιτική πρέπει να είναι σταδιακή και να αποφεύγει τα απότομα σοκ που αναστατώνουν την αγορά. Δεύτερον, η Κύπρος οφείλει να αναδείξει στις Βρυξέλλες την ιδιαιτερότητα των συνόρων της. Μια οριζόντια ευρωπαϊκή οδηγία για αύξηση της φορολογίας μπορεί να λειτουργεί στη Γερμανία, αλλά στην Κύπρο μπορεί να λειτουργήσει ως έμμεση επιδότηση του λαθρεμπορίου από τα κατεχόμενα. Η διεκδίκηση εξαιρέσεων ή μεταβατικών περιόδων είναι μια ορθολογική κίνηση για να προστατευθεί η εγχώρια φορολογική βάση και τα έσοδα του κράτους. Επιπλέον, μια σύγχρονη προσέγγιση θα έπρεπε να δίνει έμφαση στη μείωση της βλάβης. Αντί το κράτος να κυνηγά μόνο την αύξηση των εσόδων από τα παραδοσιακά τσιγάρα, θα μπορούσε να υιοθετήσει μια πιο ευέλικτη φορολόγηση για τα εναλλακτικά προϊόντα καπνού που είναι λιγότερο βλαβερά. Με αυτόν τον τρόπο, δίνει στον καπνιστή μια νόμιμη και ποιοτική διέξοδο εντός της ελεγχόμενης αγοράς, διατηρώντας τα έσοδα από τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους, ενώ παράλληλα εξυπηρετεί μακροπρόθεσμα και τον στόχο της δημόσιας υγείας. Τέλος, η ορθολογική πολιτική πρέπει να συνδυάζει τη φορολογία με την αυστηρή αστυνόμευση των σημείων διέλευσης και τη χρήση τεχνολογικών συστημάτων ιχνηλασιμότητας. Συνοπτικά, μια έξυπνη φορολογική πολιτική στην Κύπρο είναι αυτή που δεν εξαντλεί τον φορολογούμενο, αλλά του δίνει κίνητρο να παραμείνει νόμιμος, προστατεύοντας έτσι τα έσοδα του κράτους και την υγεία της κοινωνίας.

ΔΙΑΒΑΣΤΕ ΑΚΟΜΑ

«Υπάρχει κίνδυνος να χαθούν έσοδα και να ενισχυθεί η παραοικονομία»