Η πρόταση της Κομισιόν για τη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων δημιουργεί ένα δύσκολο παζλ για την Κύπρο. Μπορούν οι αυξήσεις τιμών να μειώσουν το κάπνισμα ή κινδυνεύουν να ενισχύσουν το λαθρεμπόριο τσιγάρων, τις αγορές καπνικών από τα κατεχόμενα και εν τέλει να οδηγήσουν στις απώλειες δημοσίων εσόδων;

Του Ξένιου Μεσαρίτη

Η αναθεώρηση της Ευρωπαϊκής Οδηγίας για τη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων επαναφέρει στο προσκήνιο ένα δύσκολο ερώτημα δημόσιας πολιτικής. Πώς ισορροπεί μια φορολογική πολιτική ανάμεσα στη δημόσια υγεία, τα κρατικά έσοδα και τη λειτουργία της αγοράς; Πιο απλά, αν ακριβύνει το τσιγάρο στην Κύπρο, θα καπνίσουν λιγότεροι;

Είναι γνωστό ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προωθεί την επικαιροποίηση της Οδηγίας για τους Ειδικούς Φόρους Κατανάλωσης στον καπνό (Tobacco Taxation Directive) και η βασική λογική της πρότασης είναι ότι οι υψηλότερες τιμές αποτελούν ένα από τα πιο αποτελεσματικά εργαλεία περιορισμού της κατανάλωσης καπνού, προφανώς για λόγους δημόσιας υγείας. Πρόκειται για μια οδηγία που θέλει να θέσει οριζοντίως, σε όλα τα κράτη-μέλη, ελάχιστους κοινούς φορολογικούς συντελεστές για τα καπνικά προϊόντα.

Στην περίπτωση της Κύπρου όμως η συζήτηση αυτή οφείλει να λάβει υπόψη ότι δεν έχουμε να κάνουμε με μια «κλειστή» αγορά προσφοράς και ζήτησης καπνικών προϊόντων, αφού πέραν της «αγοράς που ελέγχει η Κυπριακή Δημοκρατία» λειτουργεί μια παράλληλη αγορά καπνικών προϊόντων εκτός της ευρωπαϊκής φορολογικής δικαιοδοσίας, στις κατεχόμενες από την Τουρκία περιοχές, όπου τα ίδια προϊόντα πωλούνται σε τιμές σημαντικά χαμηλότερες από εκείνες της νόμιμης αγοράς.

Και την ίδια στιγμή τι γίνεται αν μια πολιτική που σχεδιάστηκε για να περιορίσει το κάπνισμα κινδυνεύει τελικά να ενισχύσει την παραοικονομία και την παράνομη οικονομία του ψευδοκράτους, να μειώσει τα δημόσια έσοδα, να μειώσει θέσεις εργασίας και να δημιουργήσει νέες προκλήσεις για τις αρχές επιβολής του νόμου;

Αυτό ακριβώς είναι το ντιμπέιντ που διεξάγεται σήμερα στην Ευρώπη, ενώ «τρέχει» η Κυπριακή Προεδρία και προφανώς επηρεάζει ιδιαίτερα την Κύπρο.

Τι θέλει να αλλάξει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή;

Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την αναθεώρηση της Οδηγίας για τη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων επιχειρεί να τροποποιήσει το ευρωπαϊκό πλαίσιο φορολόγησης του καπνού, το οποίο παραμένει ουσιαστικά αμετάβλητο από το 2011. Όπως αναφέρει η Κομισιόν, η εξέλιξη της αγοράς καπνικών προϊόντων, η εμφάνιση νέων μορφών προϊόντων νικοτίνης και οι μεγάλες διαφορές φορολόγησης μεταξύ κρατών-μελών καθιστούν αναγκαία την επικαιροποίηση της οδηγίας.

Κεντρικό στοιχείο της πρότασης είναι η σημαντική αύξηση των ελάχιστων επιπέδων ειδικού φόρου κατανάλωσης για τα τσιγάρα σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το νέο ελάχιστο επίπεδο διαμορφώνεται ενδεικτικά στα €215 ανά 1.000 τσιγάρα, έναντι περίπου €133 που ισχύουν σήμερα στην Κύπρο, ενώ προβλέπεται και ελάχιστη φορολογική επιβάρυνση που αντιστοιχεί σε συγκεκριμένο ποσοστό της μέσης τιμής λιανικής πώλησης.

Παράλληλα, η πρόταση διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ώστε να καλύπτει ένα ευρύτερο φάσμα προϊόντων νικοτίνης. Εκτός από τα παραδοσιακά καπνικά προϊόντα, το νέο πλαίσιο περιλαμβάνει πλέον τα θερμαινόμενα προϊόντα καπνού, τα υγρά ηλεκτρονικών τσιγάρων, τα σακουλάκια νικοτίνης, τον καπνό για ναργιλέ καθώς και τον ακατέργαστο καπνό, επιχειρώντας να δημιουργήσει ένα πιο συνεκτικό φορολογικό σύστημα για όλες τις κατηγορίες προϊόντων που περιέχουν νικοτίνη.

Η πρόταση προβλέπει επίσης «μηχανισμό τακτικής αναπροσαρμογής των ελάχιστων φορολογικών συντελεστών, ώστε να λαμβάνονται υπόψη ο πληθωρισμός και οι μεταβολές στις τιμές των προϊόντων, αποτρέποντας τη σταδιακή αποδυνάμωση της φορολογίας ως εργαλείου δημόσιας πολιτικής».

Παράλληλα, στο πλαίσιο της συζήτησης για τους ίδιους πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προτείνεται «η δημιουργία ενός νέου ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πόρου που θα βασίζεται στη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων (TEDOR), με συντελεστή περίπου 15% επί των ελάχιστων φορολογικών επιπέδων, ο οποίος θα μπορούσε να τεθεί σε εφαρμογή από το 2028».

Στην πράξη και σύμφωνα με τις απόψεις που ακούστηκαν τους τελευταίους μήνες, οι τροποποιήσεις θα έχουν ως αποτέλεσμα τη σύγκλιση των τιμών των καπνικών προϊόντων στα πλείστα κράτη-μέλη στις τιμές που έχουν σήμερα τα κράτη-μέλη που έχουν ήδη τους ψηλότερους συντελεστές φορολόγησης στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Δεν θα επηρεάσει τη ζήτηση, θα τους σπρώξει στα κατεχόμενα

Η συζήτηση για τη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων στην Κύπρο δεν μπορεί να εξεταστεί με τα ίδια κριτήρια που εφαρμόζονται σε άλλες ευρωπαϊκές αγορές. Ο λόγος είναι προφανής. Η ύπαρξη της κατοχής και συνεπώς της Πράσινης Γραμμής δημιουργεί μια ιδιόμορφη οικονομική πραγματικότητα, στην οποία η νόμιμη αγορά καπνικών προϊόντων λειτουργεί δίπλα σε μια παράλληλη αγορά εκτός της φορολογικής και κανονιστικής δικαιοδοσίας της Κυπριακής Δημοκρατίας.

Στις κατεχόμενες περιοχές, η διαφορά τιμής μπορεί να φτάσει ακόμη και το μισό της τιμής που πληρώνει ένας καταναλωτής στη νόμιμη αγορά της Κυπριακής Δημοκρατίας. Με αριθμούς, ένα πακέτο τσιγάρα στις ελεύθερες περιοχές κοστίζει 4,5 ευρώ, ενώ αντίστοιχα στα κατεχόμενα κοστίζει 2,20 ευρώ. Η διαφορά αυτή δημιουργεί προφανώς ένα ισχυρό οικονομικό κίνητρο για αγορές καπνικών προϊόντων από τις κατεχόμενες περιοχές, ακόμα και με τις σημερινές τιμές, πόσο μάλλον σε περιόδους όπου η φορολογία αυξάνει περαιτέρω τις τιμές των καπνικών προϊόντων.

Η φορολογία, με άλλα λόγια, δεν επηρεάζει αποκλειστικά τη ζήτηση, αλλά μπορεί να σπρώξει τους καπνιστές, στη δική μας περίπτωση, να βρουν φθηνότερα τα τσιγάρα τους στις κατεχόμενες περιοχές, δημιουργώντας περαιτέρω στρεβλώσεις σε σχέση με πριν. Και αυτό ακριβώς είναι το σημείο στο οποίο η κυπριακή περίπτωση κλιμακώνεται περισσότερο από το υπόλοιπο ευρωπαϊκό πλαίσιο.

Το παράνομο εμπόριο καπνού στην Ευρώπη

Το παράνομο εμπόριο καπνικών προϊόντων πρόκειται για ένα ευρύτερο ευρωπαϊκό φαινόμενο που τα τελευταία χρόνια απασχολεί όλο και περισσότερο τις Δημόσιες Αρχές και τους φορείς χάραξης πολιτικής.

Σύμφωνα με τη μελέτη της KPMG για την παράνομη κατανάλωση τσιγάρων στην Ευρώπη, το 2024 περίπου 52,2 δισεκατομμύρια τσιγάρα καταναλώθηκαν παράνομα σε 38 ευρωπαϊκές χώρες, ποσοστό που αντιστοιχεί περίπου στο 10% της συνολικής κατανάλωσης. Οι απώλειες φορολογικών εσόδων για τα κράτη υπολογίζονται σε περίπου €19,4 δισεκατομμύρια ετησίως, γεγονός που αναδεικνύει το μέγεθος του προβλήματος για τα δημόσια οικονομικά.

Η μελέτη καταγράφει επίσης σημαντικές διαφοροποιήσεις μεταξύ χωρών. Σε ορισμένες αγορές, ιδίως σε χώρες με υψηλή φορολογία καπνικών προϊόντων όπως η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο ή χώρες με μεγάλη απόκλιση τιμών σε σχέση με τους γείτονές τους, το ποσοστό της παράνομης κατανάλωσης είναι αισθητά υψηλότερο από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Για παράδειγμα στη Γαλλία το ποσοστό των παράνομων τσιγάρων αγγίζει το εντυπωσιακό 38%, στην Ιρλανδία το 32% και στο Ηνωμένο Βασίλειο 26%.

Ιδιαίτερη ανησυχία προκαλεί η ετήσια αύξηση κατά 7% των λεγόμενων «illicit whites», δηλαδή τσιγάρων που παράγονται νόμιμα σε ορισμένες χώρες αλλά διοχετεύονται παράνομα σε άλλες αγορές χωρίς την καταβολή των αντίστοιχων φόρων. Παράλληλα, η παραγωγή παραποιημένων τσιγάρων εξακολουθεί να αποτελεί σημαντική πηγή τροφοδότησης της παράνομης αγοράς με την αύξηση που σημειώθηκε το 2024 να αγγίζει το 8,7%.

Το παράνομο εμπόριο καπνού δεν έχει μόνο δημοσιονομικές επιπτώσεις. Είναι δεδομένο ότι συνδέεται με οργανωμένα εγκληματικά δίκτυα, παράνομη παραγωγή και διακίνηση προϊόντων εκτός των κανονιστικών πλαισίων που ισχύουν για την προστασία των καταναλωτών.

Στο πλαίσιο αυτό, οι μεγάλες διαφορές τιμών μεταξύ χωρών ή περιοχών λειτουργούν ως βασικός παράγοντας που τροφοδοτεί τις παράνομες ροές. Όσο μεγαλύτερη είναι η απόκλιση τιμών μεταξύ δύο αγορών, τόσο ισχυρότερο είναι το οικονομικό κίνητρο για τη μεταφορά προϊόντων εκτός του νόμιμου φορολογικού συστήματος.

Η δημόσια διαβούλευση και η κυπριακή παρέμβαση

Η αναθεώρηση της ευρωπαϊκής οδηγίας για τη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων συνοδεύτηκε από εκτεταμένη δημόσια διαβούλευση σε ευρωπαϊκό επίπεδο, στο πλαίσιο της διαδικασίας «Have Your Say» της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η συμμετοχή από την Κύπρο ήταν ιδιαίτερα έντονη, με περισσότερες από 200 παρεμβάσεις από επιχειρηματικούς φορείς, επαγγελματικές Οργανώσεις και ιδιώτες, γεγονός που αντανακλά την ανησυχία για τις πιθανές επιπτώσεις των νέων ρυθμίσεων σε μια αγορά με τόσο ιδιαίτερα χαρακτηριστικά.

Μεταξύ των φορέων που κατέθεσαν τις θέσεις τους ήταν το Κυπριακό Εμπορικό και Βιομηχανικό Επιμελητήριο (ΚΕΒΕ) και η Ομοσπονδία Εργοδοτών και Βιομηχάνων (ΟΕΒ), οι οποίοι υπογράμμισαν ότι η κυπριακή αγορά καπνικών προϊόντων λειτουργεί υπό συνθήκες που δεν συναντώνται σε άλλα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Το ΚΕΒΕ δηλώνει ότι στηρίζει τους στόχους της δημόσιας υγείας της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο του σχεδίου Beating Cancer Plan, επισημαίνει όμως ότι η κυπριακή πραγματικότητα απαιτεί μια πιο ισορροπημένη και τεκμηριωμένη προσέγγιση στη φορολόγηση του καπνού. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παραθέτει, το 2024 περίπου 14% των τσιγάρων που καταναλώθηκαν στην Κύπρο διακινήθηκαν παράνομα, ενώ το ποσοστό για τον καπνό στριφτού έφτασε το 53% της αγοράς. Οι απώλειες φορολογικών εσόδων εκτιμώνται σε περίπου €44 εκατομμύρια ετησίως, πόροι που – όπως επισημαίνει – θα μπορούσαν διαφορετικά να στηρίξουν Δημόσιες Υπηρεσίες όπως η Υγεία, η Εκπαίδευση και η Κοινωνική Πρόνοια.

Το Επιμελητήριο υπογραμμίζει επίσης ότι η εμπειρία της προηγούμενης δεκαετίας δείχνει πως οι μεγάλες αυξήσεις φόρων δεν οδηγούν πάντα στα αναμενόμενα αποτελέσματα. Την περίοδο 2012-2019, όπως αναφέρει, σημαντικές αυξήσεις στη φορολογία καπνικών προϊόντων συνοδεύτηκαν από μείωση των κρατικών εσόδων κατά περίπου 22%, ενώ την ίδια περίοδο το παράνομο εμπόριο αυξήθηκε αισθητά.

Στο ίδιο πλαίσιο, το ΚΕΒΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να λάβει υπόψη τις ιδιαιτερότητες της κυπριακής αγοράς και να επιτρέψει στην Κύπρο μεγαλύτερη ευελιξία στην προσαρμογή της φορολογίας καπνικών προϊόντων, αξιοποιώντας τις δυνατότητες που παρέχει το Άρθρο 11 της Οδηγίας 2011/64/ΕΕ για μεταβατικές περιόδους, λόγω της Πράσινης Γραμμής.

Παρόμοιες ανησυχίες διατυπώνει και η Ομοσπονδία Εργοδοτών και Βιομηχάνων. Η ΟΕΒ επισημαίνει ότι η αύξηση του ελάχιστου επιπέδου φορολόγησης στα €215 ανά 1.000 τσιγάρα αναμένεται να οδηγήσει σε σημαντική αύξηση των τιμών των καπνικών προϊόντων στην Κύπρο.

Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις που παρουσιάζει, η μέση τιμή ενός πακέτου τσιγάρων θα μπορούσε να αυξηθεί από περίπου €4,60 σε περίπου €6,40, ενώ η τιμή των θερμαινόμενων προϊόντων καπνού θα μπορούσε να αυξηθεί από περίπου €4,20 σε περίπου €6,06.

Η ΟΕΒ εκτιμά ότι μια τέτοια εξέλιξη δημιουργεί σοβαρό κίνδυνο ενίσχυσης του παράνομου εμπορίου καπνικών προϊόντων, με πιθανές δημοσιονομικές απώλειες που θα μπορούσαν να ξεπεράσουν τα €40 εκατομμύρια ετησίως.

Τα τσιγάρα από τα κατεχόμενα σήμερα

Τα στοιχεία πρόσφατης παγκύπριας έρευνας της MARC του Νοεμβρίου του 2025 αποτυπώνουν την πραγματική εικόνα της κατανάλωσης καπνικών προϊόντων στην Κύπρο και τη στάση των πολιτών απέναντι στις αγορές από τις κατεχόμενες περιοχές.

Σύμφωνα με τα δεδομένα της έρευνας, 32% των Κυπρίων δηλώνουν ότι καπνίζουν σήμερα, ποσοστό που παραμένει σχεδόν αμετάβλητο τα τελευταία χρόνια. Από αυτούς, 21,6% είναι συστηματικοί καπνιστές και 10,4% περιστασιακοί, ενώ 23,7% του πληθυσμού δηλώνει πρώην καπνιστής.

Παράλληλα, καταγράφεται μείωση στον μέσο αριθμό τσιγάρων που καταναλώνονται καθημερινά, ο οποίος μειώθηκε από 15 τσιγάρα ημερησίως το 2023 σε 13 το 2025.

Σε σχέση με τις αγορές καπνικών προϊόντων από τις κατεχόμενες περιοχές, τα στοιχεία δείχνουν ότι 80,4% των πολιτών δηλώνει ότι δεν έχει αγοράσει ποτέ (συμπεριλαμβάνονται και όσοι δεν αγόρασαν γενικά ποτέ τσιγάρα), ενώ 19,6% αναφέρει ότι έχει αγοράσει τουλάχιστον μία φορά.

Η κοινή γνώμη εμφανίζεται επίσης ιδιαίτερα επιφυλακτική απέναντι στο φαινόμενο. Περισσότεροι από έξι στους δέκα πολίτες εκφράζουν αρνητική άποψη για όσους αγοράζουν καπνικά προϊόντα από τα κατεχόμενα, θεωρώντας ότι η πρακτική αυτή ενισχύει το παράνομο εμπόριο και πλήττει τα δημόσια έσοδα. Μόλις 11,4% θεωρεί ότι πρόκειται για «έξυπνους καταναλωτές», ενώ 27,6% δηλώνει ουδέτερη στάση.

Η έρευνα καταγράφει επίσης τις αντιλήψεις των πολιτών για τις επιπτώσεις του παράνομου εμπορίου καπνού. Οι σημαντικότερες συνέπειες που αναφέρουν είναι η πρόσβαση σε προϊόντα άγνωστης ποιότητας (27,8%), η απώλεια κρατικών εσόδων (18,3%), η ενίσχυση του οργανωμένου εγκλήματος (15,3%) και ο αθέμιτος ανταγωνισμός εις βάρος των νόμιμων προϊόντων (12,4%).

Σε επίπεδο πολιτικής, 65,5% των πολιτών θεωρεί ότι δεν λαμβάνονται επαρκή μέτρα για τον έλεγχο της παράνομης διακίνησης καπνικών προϊόντων από τις κατεχόμενες περιοχές.

Ταυτόχρονα, η πλειοψηφία των ερωτηθέντων συνδέει την αύξηση της φορολογίας με πιθανή αύξηση των αγορών εκτός της νόμιμης αγοράς. Συγκεκριμένα, 61,4% θεωρεί πολύ πιθανό να αυξηθούν οι αγορές από τα κατεχόμενα σε περίπτωση αύξησης της φορολογίας, ενώ 28,5% το θεωρεί αρκετά πιθανό.

Παράλληλα, 48,7% των πολιτών συμφωνεί και 13% μάλλον συμφωνεί ότι τα καπνικά προϊόντα θα πρέπει να φορολογούνται ανάλογα με τον βαθμό βλαπτικότητάς τους, γεγονός που υποδηλώνει υποστήριξη προς ένα διαφοροποιημένο φορολογικό πλαίσιο για τα νέα προϊόντα καπνού και νικοτίνης, δηλαδή τα θερμαινόμενα προϊόντα, τα σακουλάκια νικοτίνης και τα ηλεκτρονικά τσιγάρα να φορολούνται σημαντικά λιγότερο σε σχέση με τα τσιγάρα.

Η συγκυρία της Κυπριακής Προεδρίας και τα κρίσιμα ερωτήματα

Η συζήτηση για τη φορολόγηση των καπνικών προϊόντων αποκτά ιδιαίτερη σημασία και λόγω της συγκυρίας της Κυπριακής Προεδρίας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που διανύουμε από τον Ιανουάριο του 2026.

Η Κύπρος έχει κληθεί να διαχειριστεί ένα νομοθετικό φάκελο με σημαντικές οικονομικές και πολιτικές προεκτάσεις και σε αυτό το πλαίσιο, ευλόγως, η Λευκωσία αναμένεται να θέσει στο τραπέζι των ευρωπαϊκών διαβουλεύσεων την ιδιαιτερότητα της κυπριακής αγοράς καπνικών προϊόντων.

Ταυτόχρονα, η συζήτηση ανοίγει μια σειρά από κρίσιμα ερωτήματα για την κυπριακή οικονομία:

• Πόσο μπορεί να αυξηθεί η φορολογία πριν η κατανάλωση μετακινηθεί εκτός της νόμιμης αγοράς και δη στα κατεχόμενα;
• Πώς θα να είναι η κατάσταση 12 μήνες μετά την επιβολή της πρότασης της Κομισιόν στην Κύπρο; Θα μειωθεί το κάπνισμα ή απλά θα αγοράζουν όλοι από τα κατεχόμενα;
• Διαθέτουν οι αρμόδιες Αρχές τα εργαλεία για να αντιμετωπίσουν πιθανή αύξηση των παράνομων ροών;
• Ποια θα είναι η επίπτωση στη νόμιμη λιανική αγορά και στις μικρές επιχειρήσεις;
• Και τελικά, μπορεί μια αύξηση φόρου να οδηγήσει σε μείωση, αντί αύξηση, των δημόσιων εσόδων;
• Τι θα πράξει η Κυπριακή Δημοκρατία, ιδίως σήμερα που βρίσκεται στο τιμόνι της Ευρωπαϊκής Ένωσης;